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国研要论丨常纪文：生态环境政策制定与实施的治道与治术问题_手机网易网










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国研要论丨常纪文：生态环境政策制定与实施的治道与治术问题


中国经济时报
2026-07-29 08:47·北京·中国经济时报官方网易号

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■常纪文

党的十八大以来，通过艰巨的努力，我国的生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，天蓝了、地绿了、水清了、碳低了。不少研究者从部门履职、制度建设、技术支撑、经济保障等维度，尝试总结中国式生态环境政策的有效措施和成功经验。具体包括：在机构履职上，落实地方党政领导干部生态环境保护责任制赋予的党政同责、“一岗双责”制度，依托中央生态环保督察制度及美丽中国建设成效评估机制、碳达峰碳中和综合考核机制压实属地责任，推行河湖长、林长制等网格化管理模式；同时，搭建跨区域、跨部门协同治理机制，破解生态环境治理碎片化、推诿扯皮等难题，形成上下联动的治理格局。在制度建设上，搭建完备的生态环境法治体系，完善专项法律法规与损害赔偿机制，划定生态保护红线；依托五年规划、“双碳”目标做好顶层设计，创新排污权、碳排放权交易等市场化制度，搭配干部离任审计、终身追责机制，形成法治化、长效化治理闭环。在技术支撑上，依托大数据、卫星遥感、在线监测等现代科技搭建立体监测网络，实现污染溯源、实时管控、精准治理，大幅提升生态环境治理科学化和智能化水平。在经济保障上，健全生态补偿、绿色金融、绿色采购、绿色税收等配套机制，加大财政投入，促进工业企业不断提质增效和高质量发展，不断提升生态环境保护与经济发展的协同发展水平。

笔者认为，权责明晰的履职体系、完善的制度体系、智能的技术赋能、稳定的经济基础协同发展和相互支持，是我国生态环保工作取得实效的核心关键。在此基础上，厘清生态环境政策中治道与治术、治标与治本的辩证逻辑，将不同的贡献因素归入不同范畴，予以精准分析，才能系统复盘过去的生态环境治理经验，并科学谋划未来美丽中国建设和碳达峰碳中和路径。为此，笔者将从科学认识生态环境政策中的治道与治术关系、正确处理生态环境政策中的治标与治本关系两个方面展开论述，本篇重点阐释生态环境政策中治道与治术的辩证关系。

治道与治术是传统治理哲学中的辩证统一范畴，二者相辅相成、不可割裂，贯穿于各类治理实践全过程。治道为根本理念、价值遵循、发展规律与顶层方向，具备统领性、稳定性与长远性特征，回答治理“为何开展、走向何处”的根本性问题，落脚到生态环境政策领域，治道是指导生态环境治理的思想体系、制度框架与发展方向，是国家层面确立的顶层设计；治术是实施方法、技术手段、监管举措与执行机制，具备具象性、实操性和灵活性特征，解决治理“如何落地、怎样推进”的技术性问题，落脚到生态环境政策领域，治术是各级政府与职能部门落实生态环境政策的监管模式、技术应用、执法流程与协同机制。在生态环境政策的制定和实施中，治道与治术要主辅相依、相辅相成，唯有道正术精、同心同向、协同共进，方能实现最大化的治理效能。

首先，习近平生态文明思想是我国生态环境保护的根本思想保障，可谓思想之道。习近平生态文明思想立足人与自然和谐共生的本质要求，系统回答了新时代生态文明建设的重大理论和实践问题，是统领我国生态环境保护、绿色发展、美丽中国建设、碳达峰碳中和的总思想、总方略，构成了我国生态环境政策最基本的思想之道。习近平生态文明思想为全国生态环保工作划定了价值坐标、明确了行动准则，在全国形成了“保护生态就是保护生产力，改善生态就是发展生产力”的思想共识，为生态环境质量持续向好、经济社会发展不断向绿色低碳转型筑牢了思想根基。其中，“绿水青山就是金山银山”核心理念在各地方、各行业生根、发芽、开花、结果，打破了过去发展与保护对立的错误认知，重塑了各地发展理念与价值导向，彻底扭转了以牺牲生态、资源换取一时一地经济增长的粗放发展模式。党的十八大以来，习近平生态文明思想从理论构想逐步走向全域实践，从中央顶层部署延伸至市县乡镇、生产生活。一些地方依托山水林田湖草沙海等生态资源发展生态旅游、特色经济、清洁能源，把自然优势转化为经济优势；一些企业主动开展清洁生产、节能减碳，将环保投入和转型升级转化为绿色低碳竞争力。

其次，党的集中统一领导和生态环境保护党政同责体制是我国生态环境保护的根本组织保障，可谓组织之道。为了实施生态环境保护党政同责制度，党中央、国务院先后印发《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》《生态环境保护督察工作条例》等核心文件，正式创立并常态化实施中央生态环境保护督察制度，同步落地地方党政领导干部生态环境保护责任制、美丽中国成效考核制度、碳达峰碳中和综合评价考核制度。在党政同责、“一岗双责”、齐抓共管、失职追责、尽职免责原则的指导下，党和国家已构建权责清晰、层层压实、各方面监督的责任体系，彻底打破以往环保工作部门单打独斗难以有大作为的困境。2026年3月全国人大审议通过的《中华人民共和国生态环境法典》，更是以国家基本法律的形式，正式确立党领导生态环境保护工作和中央生态环境保护督察制度的法定地位。目前，地方生态环境保护和绿色发展责任的落实已走上党内法规和国家立法共治的规范化轨道，如依托《美丽中国建设成效考核办法》《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，生态环保、降碳减碳等工作被纳入地方党政领导干部政绩考核核心内容，倒逼各地方、各行业主动摒弃高污染、高消耗、高耗能的粗放发展老路。各地党委、政府作为生态环保和碳达峰碳中和工作的第一责任主体，统筹区域规划、产业布局、资金投入、人员配置、技术引进等各项资源，为生态环境部门执法监管、污染治理、生态修复、节能减碳提供坚实的人力、物力、财力与技术支撑。从重大生态工程落地、区域生态环境整治，到流域区域协同治理、突发生态环境事件处置，党的集中统一领导与党政同责体制始终发挥定盘星作用，保障美丽中国建设碳达峰碳中和各项工作政令畅通、执行有力，成为生态环境政策行稳致远的组织根基。

再次，与自然和谐共生的中国式现代化是我国生态环境保护的基本路径保障，可谓方向之道。在中国式现代化五大特征中，人与自然和谐共生是一个重要特色方面。党的二十届三中全会作出相关部署，明确要求以系统思维统筹经济发展、民生改善、生态保护、污染防治、节能降碳等多项工作，促进中国式现代化；“十五五”规划纲要细化了“十五五”时期的目标任务，将绿色发展、生态安全保护、污染防治、“双碳”目标全面融入中国式现代化建设全局，强调各项事业不能割裂推进。在中国式现代化进程中，既不能就经济谈经济、就发展谈发展，也不能就环保谈环保、就低碳谈低碳，必须统筹结合、先立后破、稳中求进。中国式现代化坚持整体谋划、协同推进，在推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化的全过程中融入生态保护要求，推动能源结构、产业结构、交通运输结构、城乡建设和生活方式全面绿色转型。例如，若片面放大生态环境部门执法监管的作用，将生态改善简单归结为监督处罚的结果，就会忽视“五位一体”现代化建设全局的统筹价值。实现人与自然和谐共生和中国式现代化的有机统一，必须善做加减乘除法，既要立足发展大局，保障实体经济稳定运行、民生福祉持续提升，也要坚守生态环境底线，深入打好污染防治攻坚战，稳步实现碳达峰碳中和，让生态环境保护服务于经济社会现代化大局，也让经济社会现代化建设始终坚守绿色发展的底色。这一基本路径的设计，明确了我国生态环保工作的长期目标、整体格局与推进逻辑，可确保生态环境保护和绿色发展始终沿着科学稳妥、公平合理的轨道持续前行。

最后，各地方、各部门按照中央的决策部署能动地制定具体的有效政策措施并协同开展工作，是我国生态环境保护的专业、技术和执法监管支撑，可谓与治道相配套的治术。良术，即适当的措施和方法以及有效的组织落实，能够促进正道的有效推进和目标任务的顺利实现；不恰当的治术，如“一刀切”“大跃进”等不合理、不科学的监管手段，则会给正道的推进创造新的障碍，甚至让正道走不下去。因此，正道与良术必须协同、齐头并进。在党中央集中统一领导下，国家发展改革委、生态环境部等部门牵头落实各项具体举措，构建起门类齐全、务实管用的生态环境治理体系。其中，国家发展改革委立足宏观调控部门的角色，聚焦产业转型、能源优化、“双碳”推进等领域，牵头制定绿色产业扶持政策、能耗双控方案、清洁能源推广规划，引导传统产业转型升级、新兴绿色产业壮大发展；生态环境部立足监管部门的角色聚焦执法监管、监测预警、污染治理、标准制定等领域，持续完善大气、水、土壤、固废、噪声、减碳等领域监管细则。这两大部门联动工信、水利、农业、住建、自然资源、林草、能源等多部门，建立跨区域、跨部门的资源、生态、环境、气候协同治理机制，包括针对京津冀大气联防联控、长江经济带生态环境保护、黄河流域综合治理、青藏高原生态保护、成渝地区与长三角地区绿色发展等重点领域，出台配套政策、实施专项工程。各地结合本地产业结构、生态短板，因地制宜制定科学灵活的实施方案和实操举措，让顶层的思想之道、组织之道、方向之道既能够落地，也能够见效。而治术一旦出现问题，开展非统筹化的简单、粗放监管，不仅会打击企业正常生产经营积极性，也会背离绿色发展的初衷。党的十八大以来的生态环境治理经验表明，唯有以依法治理、科学谋划、精准施策、协同发力、刚柔互济的良术匹配顶层的正道，才能让生态环境保护与绿色发展行稳致远。

（作者系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员）



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监 制丨陈 波刘卫民

审 核丨王小霞 编 辑丨陈姝含



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