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从县城到现代都市，百年前这场建制改革，如何彻底改变昆明的命运


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2026-07-30 13:14·云南·壹园未来数字科技(辽宁)有限公司运营 优质旅游领域创作者

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当我们谈论一座城市的历史，常常会把筑城起点、行政定名、现代建制三个概念混为一谈。拓东城筑于唐代，是昆明持续千年的城市根基；元代设立昆明县，奠定这片土地沿用至今的地名；但真正意义上以 “市” 作为独立行政区，脱离传统城乡合治模式、建立近代市政体系，要等到二十世纪二十年代。网络上广泛流传一种说法，1928 年 8 月 1 日昆明市正式成立，昆明自此由县城升格为现代城市。



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在我看来，这句概括抓住了历史转折的核心节点，却简化了复杂的时代脉络，如果不厘清前后近十年的建制演变，很容易形成固化的史实误区。想要客观认识 1928 年这次改革的历史意义，就必须把视角拉长，放在清末民初全国市政改革浪潮、云南地方政局更迭、近代城市化转型的大背景之中，区分名称出现、临时市政机构设立、法定城市政权建立三个不同阶段。



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在中国古代行政体系之中，不存在现代意义上的 “城市” 建制。传统王朝长期推行城乡合治，府城、县城仅仅是地方行政官署的所在地，城内居民与郊外乡村隶属于同一个县级行政区。元至元十三年设立昆明县，此后历经明、清两代，昆明始终是云南府附郭县。也就是说，云南府衙与昆明县衙同处一座城池之中，城墙以内的城区，行政管辖权隶属于昆明县。



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城内是官府、商铺与民居，城外相连便是农田村落，城市没有独立行政边界，不存在专门管理城市公共事务的独立机构。所有道路修缮、治安管理、公共卫生、市集规范等事务，都由知县统筹兼顾，城市只是县域的一部分，并不具备独立治理主体资格。这套制度延续近七百年，直到近代外力冲击到来之后，才开始松动。

清末新政与滇越铁路通车，成为昆明城市近代化最早的催化剂。1905 年昆明自辟商埠，1910 年滇越铁路全线贯通，外来商品、新式思想、西式城市治理理念沿着铁路进入滇池盆地。封闭的西南边陲省会，被迫卷入全国乃至全球贸易网络。城内工商业快速聚集，人口持续增长，新旧街巷交错，传统县衙的治理模式愈发难以适应城区快速变化。传统官府擅长处理赋税、司法、乡村治理，对于城市道路改造、公共卫生管理、消防、市容管控这类近代市政事务缺乏经验与制度支撑。

辛亥革命重九起义推翻清王朝在滇统治之后，全国范围内开启行政体系调整，1913 年北洋政府推行废府存县政策，裁撤云南府，只保留昆明县。这一次改革，进一步放大了原有治理矛盾，偌大的省会城区，法理上依旧归属昆明县管辖，仅仅依靠省会警察厅承担基础治安工作，完整的市政体系依旧处于空白状态。这也是云南地方官员开始尝试设立独立市政机构最直接的现实动因。

很多人不知道，昆明第一次尝试设立独立市政机构，早于 1922 年。1919 年，主政云南的唐继尧提出废督裁兵、推行民治，着手筹备城市改革，在翠湖湖心亭设立云南市政公所，尝试将昆明城区从昆明县剥离出来单独管理。但这次尝试仅仅维持一年时间。1921 年顾品珍率军回滇，政局变动之后，云南市政公所遭到裁撤，城市管理重新退回警察代管的旧模式。

这次短暂的试验虽然失败，却为后续建市积累了实践经验，证明在昆明设立独立市政机关具备现实可行性，同时也暴露出地方政局稳定，是近代市政改革能够持续推进的先决条件。

1922 年，唐继尧重返昆明再度执掌滇政，重启搁置的城市改革。同年 8 月 1 日，云南市政公所改组为昆明市政公所，正式划出城区范围脱离昆明县管辖，行政区定名昆明市。不少文史爱好者据此认定，1922 年昆明已经完成设市。在我看来，我们不能单纯依靠名称判断建制成熟度。此时的昆明市政公所，长官职务称作督办，机构本质上属于云南省政府下辖的临时办事机关，有别于权责完整、具备法定行政地位的市政府。

云南省政府颁布《云南昆明市政公所暂行条例》作为运行依据，但这套地方性规章，并没有契合南京国民政府出台的全国统一市政法规。市政公所的核心工作集中在道路整修、公园修建、市容整顿，财政权限、司法权限、地方自治权限十分有限，城乡边界也多次出现争议，昆明县与市政公所之间权责交叉、摩擦不断。从法律层面来讲，这属于云南地方自主设立的过渡性市政组织，是昆明迈向现代城市的重要铺垫，却还不能等同于完整建制的现代城市政权。

从 1922 年至 1928 年六年时间，昆明市政公所持续推进城市建设。主持市政工作的张维翰曾赴日本系统学习近代市政理论，借鉴国内外城市规划经验，提出把昆明打造为园林都市。圆通公园、古幢公园、翠湖周边景观陆续修缮，城内土路改造为标准化街道，城市公共空间体系初步成型。不过受制于连年战乱、财政紧张、时局动荡，大量规划只能缓慢落地。

1927 年云南政局再次更迭，龙云取代唐继尧掌控云南军政大权。新的地方主政者延续了昆明城市近代化的路线，顺应南京国民政府统一全国行政体系的改革趋势，推动市政机构升级，1928 年的建制改革就在这样的环境下提上日程。

1928 年，国民政府颁布《普通市组织法》，在全国范围内统一设立城市行政标准，规范市政府组织架构，明确以市长取代督办作为城市行政长官。依据这部全国通行法规，云南省政府着手调整昆明市政架构，1928 年 8 月 1 日，昆明市政公所正式改组为昆明市政府，颁布《云南昆明市政府组织章程》，废止督办制度，设立市长总揽全市行政，马鉁出任首任昆明市长。这正是网络流行说法当中，认定 1928 年昆明正式升格为现代城市的史料源头。

在我看来，这一天最重要的历史价值，在于昆明的城市管理机构完成从临时公所向规范化政府机关的转型，行政架构、职能划分、议事规则全面对标全国通行的近代市政标准。但我们同时需要客观看到另一重史实，此时昆明市人口仅有十六万余人，尚未达到《普通市组织法》规定二十万人口的法定设市门槛。受限于人口标准，昆明市政府成立之初，迟迟没有获得国民政府内务部中央层面备案认可，出现 “省内承认、中央暂未核准” 的特殊局面。

厘清这一层背景，我们就能够分辨长期存在的两种史学观点分歧。一部分本土地方文史研究者立足于云南省级行政沿革，认为 1928 年 8 月 1 日昆明市政府成立，标志现代昆明市诞生，将这一天视作昆明建市纪念日；另一部分依托国民政府中央档案开展研究的学者则提出，完整法定意义上的省辖市建制，要等到 1935 年完成中央备案、1939 年国民政府正式核定昆明市为省辖市。

两种观点不存在绝对对错，只是评判标准不同。前者以地方政权改组、市政体制升级作为标尺，后者以全国层面法定审批流程作为依据。我们普通历史爱好者最容易出现的误区，就是只选取单一时间节点，忽略标准差异而简单否定另一派结论。

为满足国民政府人口标准，1934 年云南省政府调整昆明市行政边界，将昆明县近郊二十七个村落划入市区范围，城区人口突破二十万。次年，昆明正式向内务部提交备案申请，国民政府颁发市政府官印，建制获得中央承认。1939 年，官方文书正式确认昆明市为省辖市，形成完整、无争议的法定行政身份。

梳理整条时间线不难发现，1922 年实现市县地域分离，出现 “昆明市” 名称；1928 年建立市长制的市政府，完成市政体系现代化改造；1935 年完成中央备案，1939 年最终落实省辖市法定身份。四个关键节点层层递进，构成昆明脱离传统县城体制的完整链条。

回到核心问题，应当如何客观评价 1928 年 8 月 1 日这次改制的定位？在我看来，如果把城市近代化比作一场漫长远行，1922 年昆明市政公所成立是踏出第一步，1928 年改组昆明市政府，则是踏上主干道的标志性转折点。在此之前，昆明虽然已经划出城区、启用市名，治理模式依旧带有浓厚的临时过渡色彩；1928 年之后，独立城市政府形态稳固下来，拥有独立的行政机关体系，持续推进城市规划、基础设施建设、地方自治筹备。

正是依托 1928 年确立的市政府架构，后续扩大辖区、争取中央备案、持续开展城市建设才有稳定的执行主体。民间与大众传播领域将 1928 年 8 月 1 日视作昆明正式建市的起点，并非毫无依据，只是表述需要增加限定条件，不能简单概括为 “从县城升格为现代城市”。更加严谨的表述应当是，1928 年昆明组建规范化市政府，现代市政制度全面落地，标志昆明正式完成由传统附郭县城向近代建制城市转型的关键一步。

近代中国无数城市都经历过相似转型。传统州县城乡不分，随着工商业发展，中心城镇不断壮大，最终催生独立的市级行政单位。昆明的特殊性在于地处西南边疆，建制进程持续受到滇系军阀内部权力更迭影响，改革节奏反复起伏，出现地方先行、中央滞后的时间差。东部沿海很多通商口岸城市，依托对外贸易更早完成设市；而昆明的城市改革，是地方自主探索与全国制度规范双向磨合的结果。

同时也要看到，无论是 1922 年的市政公所还是 1928 年的昆明市政府，市县分置之后昆明县依旧保留，形成市县同城并存长达数十年的格局，城区归昆明市管理，广大乡村区域仍属昆明县，两套行政体系长期共存，这种特殊格局持续到新中国成立之后才彻底调整。这也提醒我们，所谓 “脱离县城”，仅仅是城区行政管辖权的分离，并不代表昆明县就此消失，很多通俗叙述容易忽略这一点，造成史实偏差。

城市建制变革，从来不止是简单更换机构名称、调整行政边界，它同步重塑一座城市的发展逻辑。在建市之前，昆明所有城市建设依附于省府军政需求，重心在于军事防御与省级行政办公；独立市政体系建立之后，道路、公园、公共卫生、市容管理、工商业扶持开始成为独立行政目标，治理视角从 “治理一座府城” 转向 “经营一座近代城市”。

二十世纪三十年代昆明持续扩建街道、规划居民区、完善公共设施，抗战时期大量高校、工厂、机构内迁西南，昆明能够快速承接战时发展机遇，很大程度得益于十多年持续推进的市政建设基础。追根溯源，这套现代城市治理框架，正是从 1928 年昆明市政府改组之后稳定延续下来。

站在今天回望百年历史，大众历史传播需要平衡通俗表达与史实严谨。网络流传 “1928 年 8 月 1 日正式成立昆明市，昆明从县城升格为现代城市” 这句话，适合作为大众科普的简化表述，却不适用于严谨历史写作。

在我看来，面向公众讲述这段历史，最好的方式是兼顾大众认知与学术事实，首先肯定 1928 年 8 月 1 日作为昆明市政现代化关键节点的历史地位，同时清晰说明 1922 年市政公所、1935 年中央备案、1939 年核定省辖市等前后环节，把不同时间节点对应的历史变化区分清楚，不片面放大单一事件，也不轻易否定大众长久形成的历史记忆。

当下越来越多昆明本土历史爱好者开始关注近代建制沿革，很多人会困惑为何不同资料记载的建市年份互不相同。这种分歧并不是史料冲突，而是衡量标准不同带来的正常现象。以城市名称首次出现为标准，年份指向 1922；以完整市政府架构设立、推行市长制现代市政体系为标准，指向 1928；以获得中央政府全面核准、法定省辖市身份落地为标准，则是 1939 年。不存在唯一绝对标准答案，关键在于表述时说明自身评判依据。

一座城市的历史记忆，扎根于准确的史实根基。拓东城见证昆明千年筑城史，昆明县承载七百年县域建制史，而二十世纪二十年代开启的设市进程，开启属于这座春城的现代篇章。1928 年 8 月 1 日，不是故事的起点，却是至关重要的分水岭。传统附郭县城的旧治理模式由此告别主流，一套适配工商业发展、面向市民公共需求的近代城市制度扎根滇池之滨。

读懂这次建制改革前后数十年的曲折演变，我们才能真正理解，今日昆明作为区域中心城市的发展脉络，早在百年之前那场行政改制之中，已经埋下深远伏笔。历史不只是冰冷的年份与条文，每一次行政区划调整背后，都是时代浪潮之中，一座西南省会主动寻求转型、走向近代文明的漫长求索。








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