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[民主与法制]马怀德：以综合性法治评价促进领导干部依法办事 为推进中国式现代化筑牢法治保障


时间 | 2026年07月30日 来源 | 民主与法制  {{num}}











“十五五”规划纲要提出，“加强领导干部依法办事监督检查，完善综合性法治评价工作机制”，这是新征程上全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化的必然要求，是树立和践行正确政绩观、提升国家治理效能的重要举措。必须从制度机制层面破解难点、打通堵点，构建科学严密、运行高效的综合性法治评价工作体系，以严密监督促依法办事，以精准评价促能力提升。

一、深刻认识加强领导干部依法办事监督检查的必要性与现实紧迫性

当前，我国已转向高质量发展阶段。驾驭复杂局面、应对风险挑战、满足人民日益增长的美好生活需要，必须更加注重发挥法治的引领、规范和保障作用。领导干部是全面依法治国的“关键少数”，其法治素养、依法办事能力直接关系法治建设整体水平，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。习近平总书记明确要求，“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据”，深刻揭示了法治与干部队伍建设的紧密联系。

这是深入贯彻习近平法治思想、将党的领导贯彻到依法治国全过程各方面的必然要求。领导干部能否带头尊崇法治、敬畏法律，能否在履职用权中自觉运用法治思维和法治方式，直接关系到全面依法治国战略部署的落地生根。加强监督检查，正是推动领导干部将法治内化于心、外化于行的关键抓手，是确保党的路线方针政策在法治轨道上得到不折不扣执行的政治保障，是从严管党治党、推进党的自我革命在法治领域的具体体现。

这是推进国家治理体系和治理能力现代化、夯实中国式现代化制度根基的内在需要。国家治理现代化，根本上是制度现代化，关键在于治理能力的法治化。领导干部作为治理实践的组织者、推动者，其依法办事水平直接决定了制度运行效能和治理现代化成色。面对发展不平衡不充分问题、科技创新“卡脖子”难题、生态环境硬约束、社会矛盾风险交织等挑战，必须依靠法治凝聚共识、规范行为、平衡利益、定分止争。加强监督检查，就是要倒逼领导干部提升运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，将制度优势更好转化为治理效能。

这是应对严峻复杂风险挑战、维护国家安全和社会稳定的现实迫切需求。当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。意识形态、经济金融、社会稳定、外部环境等领域的风险关联性、传导性增强。法治是维护国家安全和社会稳定的“压舱石”，领导干部法治意识淡薄、决策行事脱离法治轨道，极易引发重大风险、激化社会矛盾、损害政府公信力。加强监督检查，就是要筑牢领导干部依法决策、依法用权的“防火墙”，确保在处置重大突发事件、化解重大风险、维护群众合法权益时，始终坚守法治底线，以法治方式防范化解风险，保障国家长治久安。

这是践行以人民为中心的发展思想、不断实现人民对美好生活向往的重要体现。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。领导干部依法办事，本质上是确保权力为人民服务、受人民监督。现实中，少数地方或领域还存在侵害群众利益的决策、执法司法不公等问题，根源往往在于权力运行偏离法治轨道。加强监督检查，将领导干部依法办事情况置于阳光之下，畅通群众监督评价渠道，正是为了确保权力行使符合人民意愿、维护人民权益、接受人民评判，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

对标新形势新任务，对照人民群众对公平正义的新期待，目前对领导干部依法办事的监督检查机制仍有短板。一方面，监督体系的系统性整合有待加强。纪检监察、巡视、审计、督查等监督方式虽已形成合力，但对依法办事的考察多依附于各类专项监督，缺乏统合性制度安排和专门性评价标尺，监督力量分散、标准不一，存在重复检查、多头监督问题，监督的系统性、穿透力有待加强。另一方面，评价标准的科学化程度有待提升。一些监督评价有时存在“四重四轻”现象：重显性政绩、轻过程合法，满足于“结果合规”而忽视程序正当与权力运行的规范性；重形式要件、轻实质效果，将“程序走过场”等同于依法办事，对形式主义背后的法治空心化问题失察；重组织评价、轻个人考评，将对单位法治建设的整体评价简单等同于对领导干部个人的法治能力评估，责任难以精准传导；重内部闭环、轻群众感受，评价多以上级、内部为主，社会公众、管理服务对象的直观体验和满意度权重偏低，导致法治评价与群众获得感存在温差。因此，必须从政治高度、战略维度深刻把握其极端重要性，抓紧抓实这项关键任务。

二、准确把握综合性法治评价的核心内涵与功能定位

完善综合性法治评价工作机制，是应对领导干部依法办事监督挑战、提升治理法治化水平的系统性制度创新。强调的不是各类监督评价形式的简单汇集，而是构建一种更加强调整体性、系统性的评价范式，通过多维度、多主体、多方法的协同评估，实现对领导干部法治素养与依法履职效能的深度刻画与精准测量，推动监督从分散走向集成、从模糊走向精准、从软约束走向硬约束。

注重把握评价内容的整体性。综合性法治评价的首要特征在于其评价对象的整体性与结构性。它超越了传统监督对具体行为、孤立事件是否“合法”的单一判定，转向对领导干部在行权履职过程中所展现出的系统性法治能力与治理成效的全面考察。这要求评价内容必须建构涵盖多个层次的逻辑框架。在宏观战略层面，需评估其是否具备运用法治思维和法治方式谋划改革发展、维护稳定大局的能力，能否确保重大决策与国家法律、宏观政策同频共振。在中观制度层面，需考察其在职责范围内推动科学立法、健全制度规范、优化治理流程的实效，以及构建公开透明、稳定可预期制度环境的能力。在微观行为层面，需审视其具体决策、执行、监督等各环节是否符合实体与程序的双重合法性要求，权力运行是否规范、高效、受制约。同时，还需评价其个人法治信仰、法律知识水平及带头尊法学法守法用法的示范效应。这种综合性内容评价，旨在揭示领导干部法治素养与其治理行为、治理成效之间的内在关联，实现从“行为合规性”到“治理法治化水平”评价的跃升。

注重把握评价方法的协同性。综合性法治评价的科学性，建立在多元评价方法的互补、互证与协同之上。其方法论基础在于，任何单一的评价手段都存在固有局限，唯有通过方法的集成创新，才能弥补信息不对称、纠治形式主义、客观反映真实状况。一是内部考核性评价与外部感知性评价的协同。在优化组织考察、述职评议、档案核查等内部机制的同时，必须引入社会评价制度。这包括系统收集和分析行政诉讼、行政复议数据，科学运用评估报告，规范化采纳评议意见，形成内部专业视角与外部用户视角的相互校准。二是过程性评价与结果性评价的协同。不仅要对权力运行的过程轨迹，如决策程序、执法流程、信息公开进行规范性审查，还要对治理行为的产出与长远影响，如政策实施效果、营商环境优化程度、矛盾纠纷实质性化解率、公众满意度进行效能评估，实现程序正义与实体正义的统一考量。三是定性判断与定量测量的协同。在深化对法治理念、价值取向、工作机制等定性分析的同时，积极探索构建可量化、可比较的关键绩效指标。例如，运用数据分析工具对行政规范性文件的合法性审查率、执法案卷的规范化水平、法律顾问参与决策的深度与频次、涉及本地区本部门的涉法舆情及其应对效果等进行动态监测与趋势分析，为定性判断提供坚实的实证数据支撑，增强评价的客观性与精准度。

注重把握评价导向的价值性。评价体系是价值导向的集中体现。综合性法治评价旨在摒弃单一、片面的价值尺度，构建融合多种现代法治核心价值的复合型评价标准。一是法律形式合法性与实质正当性的统一。评价不仅关注行为是否具备明确的法律授权、是否符合法定形式与步骤，更深入探究其是否遵循法律原则与精神、是否促进社会公平正义、是否有利于增进人民福祉与公共利益，防止“合法”外衣下的不当治理。二是个人履职能力与组织制度绩效的统一。评价需科学区分并有机连接领导干部个人的法治能力、责任担当与所在组织、地区的整体法治建设成效。既要通过个人在重大决策、危机处理、改革攻坚中的具体表现来评估其法治思维与决断力，也要通过组织层面的制度建设、文化培育、生态营造来审视其法治领导力与持久影响，避免责任泛化或虚化。三是组织目标与社会认同的统一。评价标准必须将国家法治建设的顶层设计目标、上级部署要求，与社会公众、经营主体对公平、正义、安全、参与的可获得性、可感受性紧密结合。将人民群众的获得感、幸福感、安全感，以及营商环境优化、社会和谐稳定等成效，作为衡量领导干部依法办事水平的根本标尺，确保法治建设始终服务于人民、造福于人民。

注重把握结果运用的闭环性。综合性法治评价的目的在于运用，其效力体现为评价结果能够深度嵌入国家治理与干部管理流程，形成有效的治理闭环。一是与干部选育管用全链条深度融合。将评价结果作为领导干部选拔任用、职级晋升、交流轮岗、评优评先的核心依据之一，切实树立重视法治素养和法治能力用人导向，使法治成为干部职业生涯中不可逾越的底线和持续提升的高线。二是与激励约束问责机制刚性挂钩。建立评价结果与绩效考核、奖励惩处、监督问责的直接转换通道。对善于运用法治方式创造性开展工作并取得显著成效的，予以表彰和激励；对法治观念淡薄、有法不依、决策失误造成严重后果的，依法依规严肃追究责任，形成清晰的权责对应关系和明确的行为预期。三是与持续改进和能力发展有效衔接。建立评价结果的诊断、反馈、辅导、改进机制。不仅公布评价结论，更要精准反馈存在问题、深层原因及改进建议，并将其作为领导干部法治培训、实践锻炼的重要依据，实现以评促学、以评促改、以评促建的良性循环。

三、系统谋划完善综合性法治评价工作机制的实施路径

完善综合性法治评价工作机制是一项系统工程，需在理念、制度、技术、文化层面协同发力，重点在于构建科学全面的综合性法治评价指标体系、贯通多元评价手段、强化结果刚性运用。

构建科学全面的评价指标体系，解决“评什么”的问题。要突出系统性。依据法治中国建设规划等顶层设计，结合不同地区、不同层级、不同岗位领导干部的职责特点，分层分类设计评价指标。内容上应涵盖“关键少数”的法治意识、依法决策水平、依法行政能力、尊法学法守法用法情况以及推动本地区本部门法治建设的实际成效等。要突出精准性。指标设计要抓住法治建设的重点、堵点、难点。例如，在决策环节，重点考察公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序的执行质量，而非仅仅是“走过场”；在执法环节，重点考察执法规范化水平、自由裁量权约束、人民群众对执法活动的满意度等。避免使用简单化、片面化的指标，防止评价导向失真。要突出实效性。增加反映法治建设实际效果和群众获得感的指标权重，如营商环境法治化改善程度、矛盾纠纷依法化解率、群众对公共法律服务的满意度、基层社会治理法治化水平等，推动领导干部不仅重视法治，更要善用法治解决问题、促进发展、保障善治。

创新融合多元的评价方法手段，解决“怎么评”的问题。要注重内部评价与外部评价相结合。在强化上级监督、同级监督、专门机关监督的同时，大幅提升社会评价的权重和科学性。规范化、常态化开展政务服务“好差评”，探索引入权威第三方机构进行独立评估，广泛听取人大代表、政协委员、专家学者、律师、经营主体和基层群众的意见，使评价视角更多元、结论更立体。要注重传统方式与现代技术相结合。运用大数据、人工智能等技术，对领导干部履职过程中产生的公开信息、行政行为数据、司法案件数据、信访投诉数据、网络舆情数据等进行关联分析和智能研判，及时发现依法办事方面的规律性、苗头性问题，实现从“人工抽检”向“智慧监测”的转变，提升评价的实时性和预警功能。要注重常规考核与专项督查相结合。将法治评价深度嵌入年度考核、任期考核、巡视巡察、审计监督、环保督察、安全督查等各类常规性监督之中。同时，针对法治建设中的突出短板、群众反映强烈的突出问题，开展专项法治督察，聚焦重点，深挖根源，增强评价的针对性和威慑力。

强化刚性有力的评价结果运用，解决“怎么用”的问题。要明确评价结果与干部管理硬挂钩。将综合性法治评价结果作为领导干部业绩评定、奖励惩处、考核定等、提拔重用的核心依据之一。探索建立领导干部法治素养和依法办事能力档案，实行量化计分、动态管理。对评价优秀的，予以表彰奖励、优先提拔；对评价不合格、在运用法治上存在重大过失的，实行“一票否决”，严肃问责，形成“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”的用人导向。要推动评价结果的反馈与整改。建立健全评价结果双向反馈机制，既要向被评价领导干部及其所在单位反馈具体问题、提出整改要求，也要将共性问题、制度漏洞向相关决策和管理部门反馈，促进建章立制、系统治理。将整改情况纳入后续评价，形成“评价—反馈—整改—提升”的工作闭环。要促进评价结果的共享与互认。加强组织部门、纪检监察机关、人大及其常委会、司法行政机关、审计机关等在领导干部法治评价方面的信息互通、结果互认、力量互助，避免多头考核、重复评价，切实为基层减负，形成对领导干部依法办事情况的监督合力。

完善综合性法治评价工作机制，加强对领导干部依法办事的监督检查，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。必须以抓铁有痕、踏石留印的劲头将这项基础性、关键性工作落到实处，促使各级领导干部真正成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。

（作者马怀德，系中国人民大学校长，中国法学会副会长。原文刊载于《习近平法治思想研究与实践》专刊2026年第4期，《民主与法制》周刊2026年第26期。）

原文链接：[民主与法制]马怀德：以综合性法治评价促进领导干部依法办事 为推进中国式现代化筑牢法治保障









编辑 : 薛思远



责任编辑 : 丁雪茹



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