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专家解读文章之二 | 因地制宜促进未落户常住人口同等享有城镇基本公共服务


发布时间：2026/05/22

来源：社会司


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　　近日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《意见》），明确提出促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务的目标，从重点任务、支撑保障、组织实施等方面，对推行常住地提供基本公共服务作出系统部署。

一、推行常住地提供基本公共服务有利于深入推进以人为本的新型城镇化

　　党的十八大以来，我国深入实施以人为本的新型城镇化战略，统筹户籍制度改革和常住地提供基本公共服务，城镇基本公共服务供给扩面提质。2025年末常住人口城镇化率达到67.89%，国家基本公共服务现行标准规定的81项服务项目中约有四分之三已经实现了常住地提供。同时也要看到，我国户籍与常住人口城镇化率还有较大差距，意味着大量“人户分离”人口长期工作居住在城镇。保障这些未落户人口公平享有常住地基本公共服务，是提升城镇化质量的一项重要任务。

　　（一）有利于促进农业转移人口市民化。科学有序推进农业转移人口市民化，是新型城镇化的首要任务。国家统计局《农民工监测调查报告》显示，2025年末在城镇居住的进城农民工有1.3亿人。再加上随迁子女和老人，进城农民工及其随迁家属在1.7亿人左右。这类群体最关心的是稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题。推行常住地提供基本公共服务，有利于推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等公共服务权利，让能进城、愿进城的农业转移人口更快更好融入城镇。

　　（二）有利于促进潜力地区城镇化。提升潜力地区城镇化水平，要满足城镇居民多样化的基本公共服务需求。第六、七次人口普查数据显示，在全国县域总人口、县市数量双减少背景下，县城和县级市城区常住人口规模从1.93亿人增至2.55亿人，占全国城镇人口比重稳定在28%左右。当前，农民到县城安居、返乡人群首选县城的现象很普遍，今后一段时期县城常住人口仍将持续增长。这类群体最关心的是就医养老、子孙教育、兜底保障等问题。推行常住地提供基本公共服务，加快补齐县城公共服务短板，有利于增强城镇综合承载能力，促进潜力地区农业转移人口就近就地城镇化。

　　（三）有利于促进都市圈同城化。加快都市圈同城化步伐，推进公共服务便利共享是关键。我国已批复实施21个重点都市圈，因就业、就医、就学、居住等原因，都市圈内形成了大量城市间流动人口。比如，首都都市圈每天有约40万居住在环京地区的人口进京工作，紧邻上海的昆山花桥镇承接了相当规模的上海外溢居住人口。这类群体最关心的是社保关系转移接续、异地就医直接结算、服务事项跨城通办等问题。推行常住地提供基本公共服务，保障城市间流动人口连续享有基本公共服务，有利于加快培育一批同城化程度高的现代化都市圈。

二、因城施策推进常住地提供基本公共服务落地见效

　　我国城市和县城数量多，类型丰富，既有超大特大城市，也有一般城市和县城，既有人口流入地，也有人口流出地。不同类型的城市、城市内不同县（市），因常住人口的规模、类型和结构不同，对应的基本公共服务供给和需求也有所不同。《意见》提出，要“一城一策”建立健全常住地提供基本公共服务制度。

　　（一）规范人口流入城市和县城紧缺公共服务梯度供给。人口流入城市和县城通常经济基础较好、就业机会多，不仅有大量的进城农民工，也有为数不少的城市间流动人口。比如浙江义乌常住人口中，未落户常住人口占一半左右。人口集中流入地基础教育、住房保障等公共服务需求量大，但供给相对紧张。为此，《意见》提出，对供需矛盾突出的基本公共服务，各地可通过积分制等方式，在一定时期内采取以就业、居住等时间因素为主要条件的梯度供给办法，促进基本公共服务资源公平有序分配，逐步减少梯度层次和差异、降低享有门槛。这就要求统筹公平性、可获得性和可持续性，稳步实施以就业居住年限为主要条件的紧缺公共服务梯度供应。

　　（二）优化人口总量稳定或流出的城市和县城基本公共服务资源配置。人口总量稳定或流出的城市和县城通常产业基础薄弱、就业吸纳不足，青年人口持续外流，少子化、老龄化现象较为突出，主要分布在我国西部和东北部分地区。部分人口流出地公共服务资源面临闲置风险。为此，《意见》提出，人口总量稳定或流出的城市和县城要根据实际人口数量和结构，优化公共服务资源配置，做到提质增效。这就要求通过开展常住人口总量、结构、流动趋势和公共服务需求预测，综合考虑服务半径合理、规模适度、功能适用、保障有力的要求，不断优化服务设施建设和运行管理，切实保障基本公共服务资源合理高效配置。

　　（三）促进都市圈公共服务共建共享。基本公共服务均等化是推进都市圈同城化、加快培育现代化都市圈的重要支撑。都市圈作为依托中心城市辐射带动周边市县共同发展形成的空间形态，城市间经济联系密切、人员往来频繁，跨地域工作经商人员越来越多，对便利享有区域内公共服务提出了更高要求。为此，《意见》提出，推广居住证互通互认、常住年限或常住积分转换等经验，保障流动人口连续享有基本公共服务，探索在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域或以省、城市群、都市圈为单位先行先试，逐步扩大实施范围。这也要求加强都市圈教育、医疗资源的均衡配置和合理布局，推进高频服务事项跨城通办，为打造便利共享生活圈、促进都市圈同城化提供保障。（作者：高国力，中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员；鲍家伟，中国城市和小城镇改革发展中心政策研究部主任、研究员）





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